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党建领航 产业带动 集体强基 统筹施策
——洛南县创新思路推进脱贫攻坚实践调研
来源:秘书处  日期:2019/1/16  作者:省政府研究室

    洛南县位于秦岭深处,是秦巴山区连片国定贫困县之一。近年来,县委县政府紧紧围绕脱贫攻坚奔小康中心工作,着眼精准扶贫、快速脱贫,坚持党建领航、系统谋划、精准施策、整体推进,以发展优势产业、全域旅游、现代农业为抓手,以壮大集体经济为基础,实现了脱贫攻坚、乡村振兴、城乡融合齐头并进共同发展,为县域加快脱贫攻坚进程、按期实现小康创造了有利条件,提供了坚强保障。

 

严格识别管理  强化分类帮扶

    针对性帮扶是实现贫困人口有效脱贫的前提。洛南县坚持按标准对贫困底数严格识别核实,加强动态管理、分类施策,奠定了脱贫攻坚扎实基础。

    一是精确识别,建档立卡。对全县90个计划脱贫村和101个非贫困村,全面实施逐村逐组逐户摸底排查,严格标准,认真核实,精确到户,定位到人,切实把真正贫困对象甄别出来。在镇、村建立扶贫工作站、工作室,为符合条件的贫困人员和低保对象建立“三保障、一扶持”台账。在识别、建档基础上,进一步推进贫困资料信息化、网络化,设置贫困户信息二维码,全县贫困信息网络注册率达到95%以上,达到了实时对贫困村、贫困人口状况与驻村工作队及扶贫项目在线有效监测。

    二是以考促效,动态管理。建立健全脱贫包扶措施和脱贫绩效考核机制,引入第三方评估,实行月督查、季评比、年考核,加强对帮扶对象、产业项目、资金使用、脱贫措施、包抓干部、工作成效等全程考评。完善返贫“挂号”、脱贫“销号”动态管理机制,建立季度收入排行榜、农民技术协会服务等贫困户脱贫奖励激励制度,围绕“577”退出标准,细化扶贫对象动态调整,确保已脱贫户有序退出,新返贫户及时纳入。

    三是分类施策,差异帮扶。对建档立卡贫困户,按照家庭人口健康状况、文化水平、发展能力、个人意愿等因素,划分为能脱户、帮带户、托底户、兜底户四类,实行一户一案,分类施策,差异化帮扶。对家庭成员身体基本健康、劳动力充足、有稳定脱贫产业或有1人外出务工的能脱户,派出有技术、懂产业发展的干部结对,扶持发展特色产业,兑现“双二三增收致富工程”(每户培育2~3项骨干财源,加入2~3个专业合作社)帮扶。对家庭成员因病、因残、劳动力不足、家庭无外出务工、有致富愿望却自身发展能力不足的帮带户,派有创劲、愿干事的干部对其开展输出就业培训和就地创业培训帮扶。对家庭成员因病因残、劳动力弱、自身发展能力和动力不足的托底户,派善于做群众工作的干部,通过村集体资产收益解困保收。对家庭成员全部因病、因残、因年老丧失劳动能力,靠民政特困、五保供养以及A类低保的兜底户,派熟悉政策的干部落实政策,纳入低保救助救济,做好生活保障。通过精准施策和针对性帮扶,目前全县30713户104375人贫困人口,年底有望实现90个村3.38万人完全脱贫。

 

培育壮大产业  促进就业增收

    产业带动是脱贫攻坚的根本之策。洛南县坚持因地制宜,突出特色,对接市场,联村到户,着力打造“9+X”脱贫产业集群,推进一、二、三产融合发展,促进了贫困群众扩大就业增收。

    一是大力扶持脱贫产业。精心选择产业。坚持因地制宜、联村到户对人,选择有基础、有优势、有前景的脱贫产业。引导群众大力发展核桃、药材、土鸡、生猪、土蜂等地域特色强、优势明显产业,扶持贫困户发展养蜂、养兔和辣椒、食用菌、油葵、黄花菜“两养四种”脱贫产业,形成带动群众致富增收和脱贫的种养加产业体系。2017年,全县形成每个贫困村发展主导产业23个,每个贫困户发展1~2个脱贫产业(长期产业、短期产业各一),带动了8513户29795人实现增收,户均增收2300元以上。加大推进力度。建立政府帮助贫困户找企业、企业通过政府找贫困户“双找”机制,加大财政涉农资金支持,确保脱贫产业高效健康发展。到2017年底,全县优选96个经营主体参与脱贫产业发展,政府整合财政涉农资金1.91亿元,带动1362户贫困户发展产业,新发展核桃良种示范园0.8万亩、生猪17万头、中蜂3050箱,实现农业增加值33522万元;贫困群众通过“土地入股、入股分红、入社打工、产品加工”等方式加入企业,全县3260个贫困户经企业带动实现了增收致富。强化服务保障。县上建立产业脱贫技术服务平台,集中培训贫困户,培育职业农民、科技示范户,组建种植业、养殖业、特色产业等技术服务小分队,覆盖到户到产业,弥补了发展产业缺乏技术的短板。

    二是着力打造产业集群。从县、区、镇三个层次,按照“镇有扶贫产业、村有扶贫基地、组有扶贫庭院、户有扶贫项目、人有一技之长”发展思路,突出劳务、种植、养殖、加工、旅游、三产服务等重点,积极打造脱贫产业集群。在县域层面重点抓好远元培训中心、金翼服装加工和光伏项目产业,年培训输出劳动力5000人,就地实现贫困劳动力就业1500人;在区域层面依托移民搬迁安置点,建设带动性强项目,西部的保安、洛源等镇重点依托欧标兔业繁养基地,发展“种养加一体”产业项目,东部的景村、古城、灵口等镇重点依托中蜂繁养基地培育玫瑰小镇,发展农旅融合项目,北部的石门、寺耳等镇重点依托禹平川景区,发展旅游和食药菌类项目;在镇域层面重点推进光伏发电、辣椒种植、旅游服务等25个产业项目,实现了143个贫困村光伏扶贫全覆盖,每村可增加集体收入7~8万元。全面推广“公司+合作社+基地+贫困户”的“四位一体”产业精准脱贫方式,全县培育形成光伏、核桃、烤烟、食用菌、中药材、油葵、辣椒、黄花菜、养殖等九大主导脱贫产业,打造成为“9+X”脱贫产业集群,为贫困人口长效脱贫打下坚实基础。

    三是推进农业旅游融合。按照“农业+旅游+扶贫”构想,深入推进全域旅游与特色农业有机融合。结合美丽乡村、乡村振兴、特色小镇和精品景区建设,积极构建“产供销一体、农文旅结合”大产业格局。全县以玫瑰小镇、音乐小镇、锦绣大地花博园、蟒岭绿道、禹平川、抚龙湖等项目为重点,大力发展万寿菊、油菜和花卉苗木产业,着力打造特色纷呈的旅游景观,吸引大批外地游客休闲观光。古城镇草店村玫瑰小镇,围绕玫瑰花海主题,建成玫瑰广场、玫瑰长廊、木屋风情酒店、特色商业街区、水上乐园等项目,已接待游客20余万人次。禹平川景区,当地与坤元生物等公司合作,建立种植、养蜂、农特产品合作社,在沿线各村广植油菜、万寿菊、油葵等经济作物,形成万亩花海景观。鼓励景区群众参与旅游服务,培育旅游接待户200余户,新增就业岗位3000多个,带动贫困户脱贫350户1400人。

    四是促进经营主体带动。发挥龙头企业和家庭农场、专业大户、小微企业等经营主体的聚集效应和引领作用,按照“公司+合作社+基地+贫困户”模式,以经营主体自身发展壮大带动贫困群众脱贫增收。目前全县已发展新型农业经营主体1535家,其中重点扶持食用菌、手工编织、中药材、养殖等产业经营大户和家庭农场63家,带动贫困户1100余户;建立工艺品企业和农业园区等“就业洼地”21处,带动贫困群众3500余人;优选坤元、欧标、辣上天、德盛农业等市级以上农业企业14家,发展各类农民专业合作社1075个,累计带动贫困户12100户。

 

发展集体经济  夯实脱贫基础

    集体经济是脱贫攻坚的物质基础和重要保障。洛南县通过盘活村集体资源,以资源变资本扩大发展投资,不断壮大集体经济,强化集体积累,有效保障了贫困村和贫困群众摆脱贫困、增收致富。

    一是“三变”盘活集体资源。加快“三变”改革步伐,盘活资源资产,激活市场要素,运用“党支部+合作社+集体经济+贫困户”模式,提高农民组织化程度。县上出台“三变”改革指导意见、资金管理办法和清产核资方案,推进“三变”改革有序有力实施,助推了产业脱贫。目前全县确定的90个“三变”改革示范村已全部完成清产核资,成立村集体经济组织,66个村完成界定,57个村完成股权量化,34个试点村成功对接经营项目,农村土地以流转、入股等形式流转面积达5.57万亩。通过“三变”改革,全县近5万农民、所有村集体参与“三变”,覆盖贫困户13029名,带动人均增收2169元。

    二是产业壮大集体实力。推进规模经营,做大做强产业,既为贫困户创造更多务工岗位,也壮大集体经济发展。统筹整合财政涉农资金,推行“政府+公司+合作社+基地+贫困户”的“五位一体”产业扶贫模式,以村级经济合作组织为平台,通过政策引导,财政支持,采取土地出租、入股等形式,与产业园区、龙头企业、产业大户等加强合作,推动经营主体做大做强产业,在产业发展中为贫困户带来务工、租金、分红收入,也为村集体经济提供有效积累。2017年底,全县累计流转产业发展土地8万余亩,构建“万亩产业”“十里画廊”等产业空间布局,促进产业经营主体做大做强产业,解决贫困群众增收难题,实现了村级集体经济持续积累。

    三是项目增加集体积累。强化宁洛扶贫协作,完善项目建设规划,加强项目包抓领导,成立光伏扶贫产业公司,加快推进20兆瓦光伏扶贫项目实施进度,实现全县143个贫困村全覆盖,增加了村级集体经济积累,大大解决了村级集体经济“空壳”问题。同时,强化资金监管,健全完善利益联结,公平公正分好蛋糕,保证贫困群众都能享受到集体经济发展带来的红利。光伏电站建成后可实现年收益1278万元。

    四是机制建强集体组织。在条件成熟的村庄及时组建村集体经济组织,健全管理机制,规范运行章程,采取“党支部+‘三变’改革+集体经济+产业+农户”模式,注资和流转土地,大力发展集体产业,形成村集体经济组织有人管事、有钱办事局面。同时,积极动员社员、贫困户以土地、资金等入股加入村集体经济组织,财政为每户贫困户注入3000元股金,村集体经济组织每年提留收入的10%作为公积金,其余经营利润按照股权比例给贫困户分红,实现了集体经济组织不断发展、集体成员特别是贫困群众可持续增加收入。

 

系统谋划布局  整体有序推进

    脱贫攻坚是一项系统工程,必须总揽全局,统筹推进。洛南县着眼乡村全面振兴,紧紧围绕“三大目标、四大片区、两大模块”总体思路,面向贫困村、户、人统筹基础设施、产业发展、危房改造、环境治理、社会保障等要素,加快了脱贫工作的整体推进和有序实施。

    一是确立“三大目标”,把握工作方向。将脱贫攻坚任务划分为近、中、远期三大目标,即:近期,到2019年实现全县贫困人口稳定脱贫,达到“两不愁、三保障”,贫困村够格出列,贫困县如期脱贫摘帽;中期,到“十三五”末巩固脱贫成果,防止贫困返贫,贫困人口人均纯收入达到全县农民人均纯收入同等水平,与全国同步够格实现全面小康;远期,到本世纪中期贫困人口在全省达到人口位次匹配水平,实现富裕洛南目标。通过划分目标内容,确定工作方向,确保了脱贫攻坚按时间节点有计划有步骤顺利推进。

    二是划定“四大片区”,全域连片推进。按照资源禀赋和区域优势,打破镇村界限,把全县划分为东、西、北、中四大片区,连片全域推进脱贫。在发展扶贫产业上,东部片区依托地域宽阔、土地肥沃等优势发展现代绿色农业,西部片区依托区位优势、生态优势等发展养殖业和旅游业,北部片区依托百里竹廊、万亩花海等发展种植业和旅游业,中部片区依托蟒岭绿道沿线工业企业、商贸流通发展城市扶贫产业。通过大片区发展,促进扶贫产业集约化、高效化,提高了脱贫带动能力。在实施社会救助上,综合考虑低保、残疾、医疗、教育等社会救助政策,打通制度障碍,在片区内开设各类优质服务项目,建立片区救助政策便民服务中心,实现了贫困群众片区救助体系效益化。在提供公共服务上,建设大片区涉农政策服务中心、空巢老人托管中心、留守儿童关爱中心、困难群众免费体检中心等服务设施,加大惠农政策落实力度,最大限度实行资源共享,实现困难群众片区服务优质化。

    三是建立“两大模块”,量化标准退出。围绕贫困户如期脱贫,贫困村够格退出,创新设置“标准型”和“示范型”贫困退出两大模块,对脱贫攻坚任务“量体裁衣”,达到模块化推进。“标准型”包括“一率五通五有”,即:贫困发生率低于3%;实现通水、通电、通路、通广播电视、通网络信息;村有集体经济组织、有12个稳定主导产业、有办公活动场所、有村级卫生室、户有安全住房。“示范型”包括“一率两强五通八有”,即:贫困发生率低于3%;村级组织“三力”作用增强、党员贫困户实现清零,集体经济组织示范带动强,村有12个农民专业合作社或集体经济组织;在标准型基础上,实现更高水平的“五通”;村有1~2个稳定的脱贫产业,有村级集体积累或经济组织,有功能齐全的办公活动场所,有标准化村级卫生室,有配备完善的农村环保设施,有整洁卫生的人居环境,有健全的社会保障体系,户有安全住房,达到“两不愁、三保障”目标。

 

党建领航带动  强化组织保障

    组织保障是决胜脱贫攻坚的关键。洛南县坚持把党支部建在合作社上、党小组建在产业链上,以党建带扶贫、党员带群众,推动党建与脱贫工作有机融合,实现了党建科学化和脱贫攻坚组织化。

    一是筑牢脱贫战斗堡垒。推行“双推双审双选”支部换届工作法,加大从优秀外出务工经商人员、企业家、复退军人和大学生村官中培养选拔党组织书记力度。建立县委常委联系包抓基层党建工作责任区制度,健全软弱涣散党组织动态管理和规范提升常态化机制,集中开展贫困村党支部“两力两率”排查提升行动,对村级班子逐个分析研究、分类排队,压茬实施、梯次推进。制定出台抓党建转作风促脱贫八条规定,组建脱贫攻坚工作队244个、派出县镇干部1000余名、选派优秀干部到村担任“第一书记”,调整大学生村官到贫困村任职55名,促成全县3413名党员干部与贫困户结对帮扶、1200名党员干部与1228户贫困户结成互助组,为脱贫攻坚提供了坚强的组织保障。

    二是加强脱贫奖惩促效。出台充分发挥党组织、党员干部作用推进脱贫攻坚实施意见,要求县、镇、村党政主要领导拿出60%、80%、90%以上精力抓好脱贫攻坚,着力构建抓党建促脱贫责任体系。由县纪委、组织部、县委督查室、政府督查室和县扶贫局组成“4+1”联合督查工作组,实施经常性的过程监管和绩效考核。制定县脱贫攻坚奖惩实施细则,强化以脱贫攻坚识别、培养、考察和选拔干部的用人导向,对脱贫攻坚目标任务完成好的部门单位和个人定期予以表彰奖励,对工作成绩突出的镇办、部门主要负责人和干部优先提拔使用,对工作不力、脱贫成效不明显的实行“一票否决”,并按照“一岗双责”追究主要负责人和相关责任人责任。通过落实责任、加大奖惩,促进了脱贫攻坚任务、效果双落实

    三是促进党建脱贫融合。建立集党员管理、党群服务、评估考核、工作展示于一体的党群服务信息中心,纳入党员联系帮扶贫困户信息,随时随地督查党组织工作活动和党员干部驻村帮扶工作开展情况。大力推行党员先锋指数、支部(总支)堡垒指数、党(工)委服务指数积分管理,考准考实党员参加组织生活、履行党员义务、助推脱贫攻坚各方面现实表现,细化量化党组织及负责人权力、责任、负面“三个清单”,对出现11类问题的基层党组织实行“一票否决”。大力开展贫困党员“清零”行动,出台产业扶持和特困党员援助办法,建立专项基金,将没有自富、带富能力的贫困党员划分到经济组织所在党小组,鼓励其通过土地入股、入社务工等形式增加收入,确保了党的“肌体细胞”率先脱贫。

    四是党员带动扶志扶智。充分发挥党员带头作用,开展“移风易俗、树立新风”活动,创办“新时期农民讲习所”,发动群众制定村规民约、励志家训,培育良好家风,着力整治天价彩礼、奢侈浪费等不良风气,推进移风易俗,革除陈规陋习。实施精神文化脱贫工程,充分发挥“一约四会”“爱心超市”“孝德基金”和便民理发室等作用,积极开展“好媳妇、好公婆”“文明家庭”评选活动,激发了贫困群众脱贫致富内生动力。强化脱贫产业技能培训,建立农民扶贫技术夜校和红色夜校,远元技能培训中心,开展实用技术培训,提升了贫困群众自我发展能力。

 

实践启示深刻  经验值得借鉴

    洛南县以党建领航、产业带动、集体强基、统筹施策的思路统揽推进脱贫工作,加快了县域脱贫攻坚进程,其成功实践和经验做法启示深刻,值得借鉴。

    精准施策是打赢脱贫攻坚战的有效手段。推进脱贫攻坚,关键在于帮扶措施要精准,针对性要强。在具体实施中,必须立足实际分类指导,一户一案制定帮扶措施,按照贫困家庭实际需求和贫困的类型特点、实际状况,实施差异化帮扶。洛南县坚持精准施策,对“能脱户”提供必要的扶持条件助一臂之力,对“帮带户”开展就业、创业劳动技能培训,对“托底户”依靠村集体经济收益扶贫解困,对“兜底户”纳入低保救助救济,包扶措施精准到户到人,从而提升了脱贫成效。各地在推进脱贫攻坚中,要始终坚持分类指导、区别对象、有的放矢、精准措施,切实提高脱贫的针对性、有效性和可操作性。

    壮大产业是打赢脱贫攻坚战的重要路径。做大做强产业是促进贫困地区持续发展、增加贫困人口收入、实现根本脱贫的有效途径。洛南县立足县情禀赋,精选产业种类,针对贫困镇、贫困村、贫困户,实行联村到户对人,落实八大举措,推进特色农业与旅游业有机融合,全力打造“9+X”脱贫产业集群。同时,促进经营主体与贫困户实行多元利益联结,构建脱贫产业对接市场、集群发展的脱贫攻坚长效机制,奠定了全县脱贫攻坚坚实基础。洛南县的产业脱贫实践,为深度贫困地区通过发展产业实现脱贫增收探索出一条成功之路。

    整体推进是打赢脱贫攻坚战的有力举措。脱贫攻坚已进入啃硬骨头、攻城拔寨的关键时期,在分区、分类、分层次推进的基础上,必须坚持系统思维,打破行政界线,实施大片区扶贫开发,以实现片区联动、统筹协调、齐头并进。洛南县紧紧围绕脱贫攻坚“三大目标、四大片区、两大模块”总体思路,制定近、中、远总体目标,列出项目清单、路径清单和措施清单,严格依“单”和时间节点,统筹贫困村基础设施、产业发展、环境治理、社会保障等各项工作,按进度顺利完成县域脱贫攻坚阶段性工作任务。各地要坚持系统谋划,总体布局,打破地域分割,围绕脱贫攻坚预期目标和要求,全力推进既定任务按期顺利完成。

    壮大集体是打赢脱贫攻坚战的坚实基础。发展壮大集体经济,能够激活农村农业农民活力,结牢集体、经营主体、农民的利益链条,实现传统农业向新型农业经营方式的转变,从而更好地带动贫困群体脱贫增收。洛南县积极推进村集体经济发展,积极探索注入专项扶贫资金变股金、村级资源变股权、集体资产变红利模式,以企带村,发展壮大村级经济,打造脱贫增收载体,补齐脱贫产业短板,为产业增效、群众增收、稳定脱贫奠定了基础。发展壮大集体经济,将为我省深度贫困地区打赢扶贫攻坚战提供了可资借鉴的经验。

    党建领航是打赢脱贫攻坚战的根本保障。发挥党组织和党员干部能动作用,是决胜脱贫攻坚的重要法宝。抓党建促脱贫,关键在于要处理好党建与脱贫攻坚的内在联系,解决好基层党建与群众脱贫“两层皮”问题。洛南县从抓村党支部建设入手,强化党对脱贫攻坚的核心领导,激励党员干部争做脱贫致富“领头雁”,根除了党建与集体经济发展结合不紧、组织凝聚力不强、党员干部作用发挥不好的痼疾,医治了农村资源闲置、资金分散,集体经济薄弱,机制不活的结症,破解了贫困户增收艰难、无业可扶、内生动力不足的难题,化党的组织优势为扶贫优势、党建活力为攻坚动力。因此,打赢脱贫攻坚硬仗,只有加强党的建设,发挥党员干部作用,就能建起联系群众、团结群众、发动群众、服务群众的桥梁和纽带,走出符合自身实际的脱贫致富之路。

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